INIR, VIA VERDE, PROCESSO CONTRA-ORDENACIONAL, EXECUÇÃO FISCAL - Acórdão do Tribunal de Relação de Évora - 11/10/2011

Acórdãos TRE
Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Processo:
8/11.0T3ASL.E1
Relator: JOÃO GOMES DE SOUSA
Descritores: PROCESSO DE CONTRA-ORDENAÇÃO
DECISÃO ADMINISTRATIVA

Data do Acordão: 11-10-2011
Votação: UNANIMIDADE
Texto Integral: S

Meio Processual: RECURSO PENAL
Decisão: NÃO PROVIDO

Sumário: 1 - À decisão da entidade administrativa aplicam-se – ex vi do estatuído no art. 41º do RGCO – o regime das nulidades da sentença contido nos artigos 374º, nº 2 e 379º, nº 1, al. a) do CPP. Ou seja, existe um regime próprio para as invalidades de decisão e estas são de conhecimento oficioso.

2 - Se uma decisão em processo contra-ordenacional não consta dos autos e apenas deles consta uma proposta de decisão e uma notificação de uma eventual decisão, o vício verificado é o de inexistência de decisão.


Decisão Texto Integral: Acordam, em conferência, na 2ª Secção Criminal do Tribunal da Relação de Évora:

A - Relatório:

No recurso de contra-ordenação que corre termos na Comarca do Alentejo Litoral – Alcácer do Sal, Juízo de Instância Criminal - com o número supra indicado, por despacho proferido em 02 de Maio de 2011, a fls.40-44, o Exmo. Juiz, declarou a nulidade da decisão administrativa, o que obstou à apreciação do mérito da causa e, por consequência, determinou, após trânsito da presente decisão, o reenvio dos presentes autos à autoridade administrativa [Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P.], a fim de que seja proferida nova decisão em que se mostrem supridas as apontadas nulidades.
*
Numa notificação da “decisão administrativa”, dada a conhecer em data indeterminada, o Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, I.P. condenou o arguido JC, pela prática de uma contra-ordenação, p. e p. pelos artigos 5.º, al. a) e 7.º, ambos da Lei n.º25/2006, de 30-06, na coima no valor de €. 204,00, acrescido do pagamento da taxa de portagem no valor de €. 13,60 e das custas no valor de €. 12,75.
*
Inconformado com uma tal decisão, dela interpôs o Mº Pº recurso pedindo seja concedido provimento ao mesmo no sentido de revogar o despacho recorrido, com as seguintes conclusões:

1 - Nos presentes autos, foi proferida decisão datada de 02/05/2011, onde se declarou a nulidade da decisão da autoridade administrativa que condenou o arguido JC, pela prática de uma contra-ordenação, p. e p. pelos artigos 5.°, 01. a) e 7.°, ambos da Lei 25/2006 de 30 de Junho.

2 - Fundamentou-se no facto de não constar dos autos a decisão da entidade com competência decisória, remetendo apenas para os fundamentos de facto e de direito de uma "proposta de decisão".

3 - Continua, fundamentando, além do mais, que da mesma não consta qualquer facto concreto que permita determinar a coima concreta da contra-ordenação imputada à arguida nem relativos à sua culpa.

4 - Conclui a decisão recorrida pelo não preenchimento dos requisitos previstos no artigo 58° do RGCO.

5 - Ora, o Ministério Público não concorda com tal entendimento, conforme infra pensamos demonstrar.

6 - Consta dos presentes autos um documento informatizado, intitulado "notificação da decisão condenatória", onde é reproduzido o teor da proposta de decisão, também constante dos autos a fls. 13.
7 - No 1.° parágrafo desse documento pode ler-se: " (...) fica o arguido JC, notificado da presente decisão condenatória, objecto de Deliberação do Conselho Directivo do INIR, I.P. de 20091103 que se transcreve:(... )", e que se encontra assinada pelo Presidente e por um Vogal do Conselho Directivo.

8 - Assim, apesar do nome do documento "Notificação do decisão condenatória", não podemos deixar de concluir que o mesmo se trata da decisão propriamente dita, e portanto, salvo o devido respeito, não poderia a decisão recorrida ter concluído pela sua inexistência.

9 - E, do seu teor consta a identificação da arguida, a enumeração dos factos imputados, a indicação das provas obtidas e das normas violadas, bem como das penas aplicáveis.

1 O - Foi entendido pelo Tribunal da Relação de Lisboa de 17/05/2006, disponível para consulta em www.dgsi.pt.que "não viola nenhuma das exigências de forma enumeradas no art. 58. ° do RGCO (DL n. ° 433/82, de 27 de Outubro), nem qualquer outro preceito legal ou constitucional, sendo por isso válida, a decisão condenatória proferida, em processo de contra-ordenação, pela autoridade administrativa competente, se a mesma remeter, dando-o como da mesma fazendo parte integrante, para o "Relatório Final" elaborado pelo instrutor do respectivo processo; II - Tanto mais que, e para além de não existir qualquer normativo que proíba aquela remissão, no caso concreto o relatório em causa é bem explícito quanto à enumeração dos factos imputados ao arguido, à indicação das provas obtidas e das normas violadas, bem como das penas aplicáveis;

III - O que quer significar que o arguido, sem qualquer dificuldade, pôde, face à decisão da autoridade administrativa, exercer, plenamente, o seu direito de defesa, conforme o disposto no art. 32.°, n. ° 10 da Constituição da República."

11 - Citando o Acórdão de 09/09/2008 do TRE, pr. 1680/08-1, disponível para consulta em www.dgsi.pt.a propósito do artigo 58° do RGCO: "os requisitos previstos neste artigo para a decisão condenatória visam assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa ... A lei não define qual o âmbito ou rigor da fundamentação que aqui se impõe, mas é entendimento que não se impõe aqui uma fundamentação com o rigor e exigência que se impõem no art. 374.°, n. 2 do C.P.P ... porque esta é uma decisão administrativa que não se confunde com a sentença penal ... Não faz assim qualquer sentido que a decisão administrativa tenha de obedecer aos requisitos da sentença penal .. .Tal fundamentação será suficiente desde que se justifique as razões pelas quais é aplicada esta ou aquela sanção ao arguido, de modo que este, lendo a decisão, se possa aperceber, de acordo com os critérios da normalidade de entendimento, das razões pelas quais é condenado e, consequentemente, impugnar tais fundamentos".

12 - Ora, a decisão proferida pelo Tribunal "o quo" fundamentou-se, para além do mais, na ausência de factos que permitam concluir pelo culpa do arguido e determinar a coima concreta da contra-ordenação que lhe é imputada.

13 - Ainda que a decisão recorrida entenda que dos factos dados como provados não se retiram as conclusões descritas pela autoridade administrativa, são indicados os motivos por que se deram como provados os factos constantes da decisão, bem como são indicadas os bases legais para a condenação, não se podendo concluir pelo existência dos vícios elencados no artigo 58.0 do RGCO.

14 - Além de que a decisão administrativa faz referência expressa ao dolo, o que basta para fundamentar a decisão tomada.

15 - Pelo exposto, ao declarar a nulidade da decisão da autoridade administrativa, a decisão proferida pelo Tribunal "a quo" violou o disposto nos artigos 580 do RGCO, 3740 e 3790 do CPP.

16 - Termos em que deverá ser dado provimento ao recurso, devendo a decisão recorrida ser revogada, e substituída por outra que declare válido a decisão da autoridade administrativa e que conheça do mérito do recurso.
*
Nesta Relação, o Exmº Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Foi observado o disposto no nº 2 do artigo 417° do Código de Processo Penal.

Colhidos os vistos, o processo foi à conferência.

B.1 - Fundamentação:
No recurso de contra-ordenação que corre termos na Comarca do Alentejo Litoral – Alcácer do Sal, Juízo de Instância Criminal - com o número supra indicado, por despacho proferido em 02 de Maio de 2011, a fls.40-44, o Exmo. Juiz, proferiu o seguinte despacho, na parte relevante, porque objecto do recurso:
“……
Desde já se diga que, nesta sede, decidiu o Acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 17-10-2006, publicado em www.dgsi.pt, que as nulidades da decisão administrativa são de conhecimento oficioso, na medida em que o disposto no art. 379.º, n.º2 do Cód. Proc. Penal, aplicável por via do art. 41.º do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, resulta que tais nulidades devem ser arguidas ou conhecidas em recurso, sendo que esta última referência não faria qualquer sentido se não pudessem ser conhecidas independentemente de arguição.

Por outra banda, entendemos que os autos fornecem todos os elementos para que tal questão seja desde já resolvida.

No que para aqui releva, nos termos do art. 58.º, n.º1 do R.G.C.O., a decisão que aplique uma coima deverá conter a identificação do arguido, a descrição dos factos imputados, com a indicação das provas obtidas, a indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão, a coima e sanções acessórias.

Em anotação a tal preceito legal, ensinam MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, [in op. cit., p. 386 e 387] que: “os requisitos previstos neste artigo para a decisão condenatória do processo contra-ordenacional visam assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão”.

Atenta a natureza para-criminal do regime contra-ordenacional não restam dúvidas de que à decisão proferida pela autoridade administrativa, cujos requisitos se fixam no supra aludido preceito legal, se aplicam outrossim as exigências de forma gerais, coincidentes com as previstas para o processo penal. A decisão administrativa deve pois conter os elementos essenciais para que, em caso de impugnação judicial da mesma, possa valer como uma acusação e, caso não seja impugnada, possa valer como uma decisão condenatória.

Por outra banda, em termos substanciais, deve dizer-se que a decisão administrativa condenatória deve, por referência ao supra citado art. 58.º do RGCOC, e aos artigos 374.º e 379.º, ambos do CPP, conter uma descrição dos factos que permitam satisfazer o preenchimento da conduta tipificada como ilícita, querendo com isto significar que os factos relevantes devem apresentar-se de forma naturalística e não “juridificada”, genérica e conclusiva, porque é nos factos relevantes que está a salvaguarda do mérito da decisão condenatória.

Assim sendo, mesmo do domínio da contra-ordenação, deve considerar-se que da narração acusatória devem constar, necessariamente, os factos relativos à culpabilidade, onde se reconheça o conhecimento (representação) e vontade de realização do facto material típico – do tipo objectivo [elementos objectivos, naturalísticos ou normativos] de uma infracção.

Os requisitos previstos neste preceito legal para a decisão condenatória visam, por outro lado e como já se enfatizou, assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e as condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão.

No caso vertente, verificamos que apenas consta uma “notificação da decisão administrativa”, na qual se transcreve parte de uma alegada deliberação do Conselho Directivo do Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P., sem que a referida deliberação conste dos presentes autos.

É manifesto que dos autos consta também uma “proposta de decisão”, todavia, não consta dos autos a decisão da entidade com competência decisória remetendo para os fundamentos de facto e de direito dessa “proposta de decisão”.

Ora, na senda do decidido pelo Tribunal da Relação de Coimbra, no seu acórdão de 23-04-2003, disponível em www.trc.pt: “Face às características e natureza do procedimento contra-ordenacional não se vê que sejam diminuídas as garantias de defesa pelo facto de ser o instrutor a elaborar a proposta de decisão de onde conste o designado “relatório” e a “fundamentação”, ficando o decisor incumbido de proferir a decisão em sentido próprio, isto é, a determinar a coima e eventualmente as sanções acessórias que ao caso couberem remetendo quanto à fundamentação de facto e de direito, quanto aos elementos da agravação ou da atenuação da culpa e às normas legais que se aplicam à infracção, para a proposta do instrutor”.

O que no caso vertente não se verifica.

Com efeito, mesmo considerando a citada jurisprudência, não se dispensa a decisão propriamente dita do órgão decisor, o que não aconteceu nos presentes autos.

Sendo ainda certo que, na nossa óptica, a decisão do órgão decisor que se limita a colocar “Concordo”, não preenche os requisitos do citado art. 58.º do RGCOC, dado que, tal como é referido no citado acórdão, o decisor fica incumbido de proferir a decisão em sentido próprio, isto é, de determinar a coima e eventualmente as sanções acessórias que ao caso couberem remetendo, apenas quanto à fundamentação de facto e de direito, para a aludida proposta do instrutor do processo.

Com efeito, como defende ANTÓNIO BEÇA PEREIRA [in Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, Anotado, p. 116]: “No caso de ser proferido apenas um despacho de concordo reportando-se a um parecer que antecede, estar-se-á perante uma verdadeira inexistência de decisão, visto que se desrespeitou em absoluto os requisitos estabelecidos nesta norma [art. 58.º]”.

Para além disto, deve ainda acrescentar-se que nenhum facto concreto foi levado à decisão recorrida que permita, atentos os critérios legais, determinar a coima concreta da contra-ordenação imputada ao recorrente. É que não foi sequer indagada a situação económica do recorrente nem o benefício económico que o mesmo retirou da alegada prática da contra-ordenação, para além de não constar dos factos provados qualquer referência, através de factos concretos, relativamente à culpa do recorrente, pelo que se fica sem saber porque é que a autoridade administrativa fixou a coima no valor que fixou e não em qualquer outro.

Pelo exposto, impõe-se desde já declarar a nulidade da decisão administrativa, devendo o processo ser reenviado à autoridade administrativa competente para a prolação de nova decisão que observe cabalmente o disposto no art. 58.º do RGCOC”.

Desde já se diga outrossim que com a declaração de nulidade da decisão administrativa nos termos supra expostos ficam prejudicadas as demais questões que haviam sido suscitadas pelo recorrente”.

*****
B.2 - O objecto do recurso penal é delimitado pelas conclusões da respectiva motivação – art.º 403, nº1, e 412º, n.º 1, do Código de Processo Penal.

A questão abordada no recurso reconduz-se, pois, a apurar se existe nulidade da decisão da entidade administrativa.
***
B.3 – O recorrente insurge-se contra o despacho recorrido por este ter afirmado a existência de nulidade da decisão da entidade administrativa.

Dispõe o art. 62º, nº 1 do RGCO que a autoridade administrativa deve enviar os autos ao Ministério Público, “que os tornará presentes ao juiz, valendo este acto como acusação”.

Pressupõe-se que dos autos conste a decisão. Ora, o que verificamos é que nos autos não existe qualquer decisão.

Em rigor, desconhecemos se ela existe na posse da entidade administrativa, pressupondo a decisão sob recurso que ela existirá e que esteja na posse daquela entidade.

Assim, que realidade processual é que o Ministério Público enviou para julgamento? Simples: uma proposta de decisão e uma notificação de uma eventualmente existente decisão.

Assim, que é que o Ministério Público “converteu” em acusação? Uma proposta de decisão e uma notificação.

Como já afirmámos no acórdão desta Relação de 28-10-2008 (no processo nº 1441/08-1):

“Com o assento nº 1/2001 do STJ se pode afirmar que a fase judicial do processo contra-ordenacional se inicia com a apresentação ao juiz, pelo Ministério Público, da acusação definitiva prevista no artigo 62º, nº 1 daquele diploma (“7.1 - A «entrada do processo no foro do juiz» (ou seja, o início da fase judicial do processo contra-ordenacional) opera-se, pois, não com a impugnação judicial — ante a autoridade administrativa — da acusação provisória (artigo 59.º, n.º 3), mas, apenas, com a ulterior apresentação ao juiz, pelo Ministério Público, da acusação definitiva (artigo 62.º, n.º 1).”).

É a transmissão dos autos ao tribunal pelo Ministério Público que o converterá em processo com natureza judicial, tendo em vista assegurar o acesso ao tribunal e o efectivo direito ao recurso. Resta saber se a fase anterior è exclusivamente administrativa e até onde.

Não obstante se aceitar que a fase judicial do processo contra-ordenacional só se inicia com o envio dos autos ao juiz (artigo 62º, nº 1 do RGCO e Assento citado) certo é que a fase administrativa termina com a possibilidade de revogação da decisão pela entidade administrativa.

Cria-se, assim, uma fase intermédia entre aquelas duas naturezas do processo – a administrativa e a judicial – em que o processo se encontra na disponibilidade do MP e que designaremos por fase “acusatória”.

Não sendo já uma fase administrativa (a entidade administrativa já não pode revogar a decisão) ainda não é uma fase judicial.

Tal fase só se justifica pela necessidade de o MP decidir se concorda ou não com a decisão da entidade administrativa em termos de estrita legalidade (exclusão do princípio da oportunidade). O Ministério Público não se pode limitar a ser “correia de transmissão” de uns papéis de uma matéria “menor” e sem valor suficiente para justificar uma tomada de posição sobre a matéria tratada no processo.

E a tal fase só se podem entender aplicáveis, subsidiariamente, os artigos 277º e 283º do Código de Processo Penal, com as necessárias adaptações.

Ora, no caso sub judicio estamos perante uma perplexidade: como pode o Ministério Público enviar para a fase judicial um processo sem decisão?

Sim, porque formal e substancialmente não existe qualquer decisão nos autos. Existe algo que a antecede (uma proposta de decisão) e algo que lhe sucede (uma notificação).
*
B.4 – Falta, pois, um elemento formal e substancialmente essencial num processo sancionatório: uma decisão sancionatória.

Podemos raciocinar, como faz o recorrente de forma implícita, com a menor dignidade deste direito sancionatório, consagrado no nosso ordenamento jurídico sob o epíteto dúbio de contra-ordenacional, que lhe permitirá dispensar a existência de uma decisão administrativa em processo contra-ordenacional?

A constatação de que a Convenção Europeia dos Direitos do Homem pode concordar com a inexistência de distinção – “substancial” – entre direito penal e direito contra-ordenacional para efeitos do direito de defesa não aconselha.

Como já afirmámos no acórdão supra citado:

“De facto, dispõe o artigo 6°, nº 1 (Direito a um processo equitativo) que qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo razoável por um tribunal independente e imparcial, estabelecido pela lei, o qual decidirá, quer sobre a determinação dos seus direitos e obrigações de carácter civil, quer sobre o fundamento de qualquer acusação em matéria penal dirigida contra ela.

Dir-se-ia, à primeira vista, face ao ordenamento jurídico português e às loas ao direito de mera ordenação social que correm no “mundo” jurídico interno, que tal artigo não é aplicável no caso de estarmos perante regime contra-ordenacional.

Não tem sido esse o sentido da jurisprudência do TEDH, que entende a expressão acusação em matéria penal (aliás, equivalente às contidas nos nsº 2 e 3 do mesmo preceito – “acusada de uma infracção” do nº 2 e “O acusado” do nº 3) com diferente amplitude.

E tal entendimento não surge por qualquer interpretação extensiva ou analógica por referência aos processos disciplinares (nomeadamente militares) da jurisdição austríaca (acórdão Engel v. Holanda - 1976) ou contravencional da jurisdição francesa (acórdãos Peltier v. França e Malige v. França), o que sempre seria possível, sim por referência à própria legislação alemã sobre contra-ordenações (Ordnungswidrigkeit).

De facto, já no citado aresto Engel o Tribunal veio a delimitar critérios que desenvolveu e repetiu nos acórdãos Ozturk v. Alemanha (1984) e Lutz v. Alemanha (1987).[1]

Não obstante o governo alemão ter defendido perante o Tribunal que o artigo 6º da convenção não era aplicável aos casos na medida em que não havia uma “acusação em matéria penal”, invocando que se estava perante contra-ordenações (“Ordnungswidrigkeit”, ou na terminologia do Tribunal Europeu, "regulatory offence" ou "contravention administrative"), certo é que acabou por concluir que o artigo 6º da convenção era aplicável.

Para concluir que estava perante uma acusação em matéria penal, conceito com autonomia e que deve ser interpretado no sentido da Convenção, o Tribunal utilizou os seguintes critérios: a qualificação jurídica da infracção no direito nacional; a verdadeira natureza do ilícito; a natureza e o grau de severidade da sanção.

O primeiro critério – qualificação no direito nacional – tem carácter meramente formal e relativo, simples ponto de partida da análise a envidar (Engel), à luz do “denominador comum das legislações respectivas dos diversos Estados”.

Os outros dois critérios não são cumulativos, sim alternativos, pelo que lhe bastou constatar que a verdadeira natureza da “infracção”, o carácter geral da norma, o seu objectivo simultaneamente preventivo e repressivo, assumiam natureza penal (Lutz), para concluir estarmos perante uma acusação em matéria penal.

Estes considerandos já seriam suficientes para se considerar essencial uma mais séria abordagem à questão da existência de uma decisão em sede de processo contra-ordenacional. [2]

Em suma, se não existe decisão não pode o Ministério Público “converter em acusação” uma decisão que não existe.

Naturalmente, não entrará este tribunal na análise da questão de saber se é possível a existência de uma decisão por adesão a considerandos constantes de uma proposta de decisão. Para tanto necessário seria constatar a existência de uma decisão.
*
B.5 – À decisão da entidade administrativa aplicam-se – ex vi do estatuído no art. 41º do RGCO – o regime das nulidades da sentença contido nos artigos 374º, nº 2 e 379º, nº 1, al. a) do CPP.

Não se mostra adequado aplicar no caso o regime dos vícios da acusação já que a fonte do vício é a decisão e os normativos citados mostram-se mais adequados porque prevendo vícios de acto com a mesma natureza (decisória)

Ou seja, existe um regime próprio para as nulidades de decisão e estas são de conhecimento oficioso – v. g. Acórdão da Relação de Évora de 17-10-2006, proc. 2.194/06, sendo relatora a Exmª Desemb. Guilhermina Freitas.

Ao caso são, pois, aplicáveis os princípios relativos às nulidades processuais, designadamente o princípio do máximo aproveitamento dos actos processuais e, consequentemente, o disposto no art. 122º do CPP.

Não por via da previsão do disposto no art. 410º, nº 2 do CPP – vícios de julgamento, que implicam o reenvio (não se trata aqui de reenvio porque não há erro de julgamento) – sim por via da previsão do nº 3 do art. 410º. Trata-se de requisito cominado sob pena de nulidade que se não encontra sanado. E que pode ser sanado por actividade instrutória e decisória da entidade administrativa.

Por isso podia o tribunal recorrido – nos termos do art. 122º do CPP - determinar a remessa dos autos à entidade administrativa para sanação do vício, com actividade instrutória, se necessário.

Mas, no caso, não se trata de nulidade de uma decisão, já que esta não existe. Trata-se de simples inexistência.

Logo, diferentes serão as consequências da declaração de invalidade existente nos autos. Não se trata de uma nulidade da decisão administrativa, mas sim de simples inexistência de decisão administrativa, que acarreta a inexistência de “acusação” nos autos.

Haverá, pois, que juntar aos autos a agora inexistente decisão – caso exista – para que o tribunal possa vir a conhecer dos vícios alegados, ou lavrar nova decisão.
*
C - Dispositivo:

Face ao que precede, os Juízes da 2ª Secção Criminal do Tribunal da Relação de Évora negam provimento ao recurso e, com diversa fundamentação, declaram inexistente a decisão nos presentes autos e determinam que deve a entidade administrativa juntar aos autos a eventualmente existente decisão lavrada nos identificados autos contra-ordenacionais ou lavrar decisão caso inexista.

Notifique.

Não são devidas custas.
Évora, 11 de Outubro de 2011
(Processado e revisto pelo relator)

João Gomes de Sousa

Ana Bacelar

_________________________________________________
[1] - Casos que incidiram sobre contra-ordenações estradais. Em ambos os casos estamos perante simples acidentes de viação entre veículos exclusivamente com danos materiais e aplicação de sanções pecuniárias (Geldbusse) de 125 DM mais 14 DM, por responsabilidade conjunta em acidente de viação (Lutz) e de 60 DM, por responsabilidade em acidente de viação (Ozturk).

[2] - E convém não olvidar que, no dizer do Prof. Figueiredo Dias (in Direito Penal, Parte Geral, Tomo I, pag. 153, Coimbra Editora, 2004), o direito contra-ordenacional “se não é direito penal, é em todo o caso direito sancionatório de carácter punitivo”).

http://www.dgsi.pt/jtre.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb/0bf5d35552c2da5580257949003b684b?OpenDocument

INIR, VIA VERDE, PROCESSO CONTRA-ORDENACIONAL, EXECUÇÃO FISCAL - Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul - 13/01/2011

Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo: 06825/10

Secção: CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão: 13-01-2011

Relator: CRISTINA DOS SANTOS

Descritores: PROCESSO CONTRA-ORDENACIONAL – FASE ADMINISTRATIVA
RECURSO JUDICIAL DE DECISÕES INTERLOCUTÓRIAS OU FINAIS
INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

Sumário: 1.O processo de contra-ordenação instruído e decidido pela autoridade administrativa não tem a natureza jurídica de procedimento administrativo na acepção em que este conceito é tomado no artº 1º do CPA.

2. Na fase administrativa o processo de contra-ordenação tem por escopo o apuramento da existência de um tipo de ilícito de mera ordenação social ou seja, da existência “da notícia de uma contra-ordenação”, tendo-se por contra-ordenação “todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima” – artº 1º DL 433/82.

3. No processo contra-ordenacional o regime normativo que compete em matéria de impugnação de actos interlocutórios ou finais praticados pela autoridade administrativa é determinado por disposição de lei expressa nos termos conjugados dos artºs 55º e 61º nº 1, 64º e 73º DL 433/82 de 27.10, pelo que a jurisdição compete aos Tribunais Comuns e não aos Tribunais Administrativos.






Aditamento:
1
Decisão Texto Integral: C............. & Filhos Lda., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Leiria, dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. Por douta sentença de fls.., o Meritíssimo Juiz "a quo" julgou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria incompetente em razão da matéria para apreciar a acção administrativa especial intentada pela Autora;
2. Porém, salvo o devido respeito, não decidiu bem o Meritíssimo Juiz "a quo";
3. Com a presente acção administrativa especial a Autora não pretende, nem nunca pretendeu, impugnar a decisão de aplicação de coima proferida pela entidade administrativa - ao contrário do que parece ser a interpretação do Meritíssimo Juiz;
4. O que pretende a Autora, ora Recorrente, é a anulação de um acto administrativo praticado pela Ré;
5. Determina o artigo 4° n°1 alínea c) do ETAF que compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto a fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos, praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que pertençam à Administração Pública;
6. Dispõe o artigo 46° do CPTA que a acção competente para dirimir litígios sobre a nulidade ou anulação de actos administrativos é a acção administrativa especial;
7. Na situação em apreço, não obstante estar em causa um procedimento administrativo contra-ordenacional, peticiona-se a anulação de um acto administrativo proferido no âmbito de um procedimento administrativo;
8. O que se impugna não é a coima aplicada (ou a decisão de aplicação por violação de uma conduta);
9. O que se peticiona, por violação das formalidades legais (fiscalização da legalidade referida na alínea c) do artigo 4° n°1 do ETAF), é a invalidade de um acto jurídico unilateral praticado, no exercício de um poder administrativo, por um órgão da administração ou por outra entidade publica ou privada habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta;
10. A apreciação desta questão compete aos tribunais administrativos;
11. Em momento algum da petição inicial se confunde a impugnação da decisão administrativa de aplicação da coima com a impugnação de um acto administrativo proferido pela Administração;
12. Salvo o devido respeito, essa conclusão resulta do próprio tribunal que não distingue entre o que é a decisão de aplicação de coima e o acto administrativo praticado;
13. A Autora não pode ser cerceada nos seus direitos pelo facto de o acto que pretende impugnar ser aquele que põe fim ao procedimento administrativo e que, eventualmente (o que não se concede), pode ser confundível com a decisão de aplicação de coima "stricto sensu";
14. Na petição inicial a Autora alegou todos os factos necessários à impugnação de um acto administrativo;
15. É, pois, competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria para apreciar a acção administrativa especial intentada pela Autora;
16. Violadas foram, pois, entre outras, as normas insertas nos artigos 4° n°1 alínea c) do ETAF e artigo 46° do CPTA;
17. Deve a douta sentença proferida ser revogada e substituída por outra que admita como materialmente competente para julgar a acção o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.

*
O Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, ora Recorrido, contra-alegou, concluindo como segue:

1. A ora recorrente identifica expressamente, no artigo 12° da petição inicial, o acto administrativo objecto de impugnação: "é, pois, inválido (por ser anuiável) o acto administrativo que, no caso concreto, é de decisão de aplicação de uma coima à Autora e respectivas custas, proferida pelo Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, IP, na sequência do procedimento administrativo movido à Autora (..............) - Doe.2)" (sublinhado nosso);
2. Reiterando no artigo 21° da mesma petição inicial: "Co/7? efeito, o acto administrativo que ora se impugna (decisão de aplicação de coima no processo ..............) foi notificado à Autora em 30.11,2009 (Doe.2)"
3. Afigura-se ininteligível a afirmação da Recorrente, em sede de alegações: "Acontece que, com a presente acção administrativa especial, a Autora não pretende, nem nunca pretendeu, impugnar a decisão de aplicação de coima proferida pela entidade administrativa - ao contrário do que parece ser a interpretação do Meritíssimo Juiz";
4. Continuando a Recorrente "0 que pretende a Autora, ora Recorrente, é a anulação de um acto administrativo praticado pela Ré" (sublinhado nosso);
5. Pretendendo esclarecer que: "O que se peticiona, por violação das formalidades legais (fiscalização da legalidade referida na alínea c) do artigo 4°, n° l do ETAF), é a invalidade de um acto jurídico unilateral praticado, no exercício de um poder administrativo, por um órgão da administração ou por outra entidade pública ou privada habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta";
6. Ora, no caso vertente, a decisão de aplicação de uma coima pela Autoridade Administrativa está incluída na própria decisão condenatória tomada por aquela entidade pelo que, pretendendo a Autora impugnar aquela decisão, está naturalmente a impugnar a decisão de condenação proferida no processo contra-ordenacional: pagamento da quantia global em que foi condenada, que inclui os valores das taxas de portagem, da coima aplicada e respectivas custas;
7. Mas, ainda que o acto jurídico unilateral praticado pela Administração fosse dissociável da decisão que aplicou uma coima à ora Recorrente, o que manifestamente não sucede no caso vertente, o procedimento adoptado foi o adequado, uma vez que seguiu o Regime Geral das Contra-Ordenações, não enfermando, por isso, de qualquer vício susceptível de conduzir à respectiva anulação;
8. Ora, o artigo 59° do Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social (RGIMOS), aprovado pelo Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 244/95, de 14 de Setembro, prescreve que a decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial, mediante recurso de impugnação;
9. 0 que significa que a reacção contra a decisão de aplicação de coimas não é compatível com a forma processual de acção administrativa especial, a qual está reservada à reacção contra os actos administrativos feridos de ilegalidade, destinando-se à sua anulação, não servindo para atacar a decisão de aplicação de coimas resultantes do não pagamento de taxas de portagem em infra-estruturas rodoviárias;
10. Nos termos do art. 212°, n°3 da Constituição da República Portuguesa compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais;
11. 0 art. 1°, n°l do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) prescreve que "Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.";
12. Por sua vez, o art. 4° do ETAF define o âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, estabelecendo a respectiva competência (em razão da matéria), enquanto jurisdição especial, relativamente aos tribunais judiciais de competência genérica, ficando excluído o processo contra-ordenacional, uma vez que se rege pelo Regime Jurídico do Ilícito de Mera Ordenação Social;
13. Ora, o artigo 61°, n°l do RJIMOS, que contém o regime material e processual aplicável ao processo contra-ordenacional, estabelece expressamente que “é competente para conhecer do recurso o tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção", isto é, o tribunal comum;
14. Aliás, a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais (LOFTJ) aprovada pela Lei n° 52/2008, de 28 de Agosto, estabelece nos artigos 73°, 74°, 110°, 132° e 133° que os tribunais competentes em razão da matéria relativamente aos recursos de impugnação de decisões administrativas em processos de contra-ordenação são, em primeiro lugar, os tribunais judiciais de competência específica e especializada ou os tribunais de competência genérica se o recurso não puder ser interposto para os primeiros;
15. Resulta, assim, expressamente da lei que a competência para conhecer do recurso de impugnação de decisão administrativa tomada em processo de contra-ordenação cabe aos tribunais judiciais, nunca aos tribunais administrativos;
16. Assim, face ao art. 101° do CPC, a infracção das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, acarretando a absolvição da instância como cominação legal prevista no artigo 13° do CPTA, artigo 4° do ETAF e 101°, 105°, 288°, n° l, alínea a), 493, n° 2 e 494°, alínea a) do CPC ex vi artigo 1° do CPTA.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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Matéria de facto julgada pertinente:

1. Em sede de processo contraordenacional nº CO .............. levantado pelo Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias IP, foi proferida a decisão condenatória tendo por destinatário a ora Recorrente C.............. & Filhos Lda, cujo teor se transcreve:
“(..) NOTIFICAÇÃO DE DECISÃO CONDENATÓRIA
Nos termos do art° 58° e demais disposições aplicáveis do Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro, com a redacção dada peto Decreto-Lei n9 244/95, de 14 de Setembro, fica o (a) arguido(a) C....................... & FILHOS LDA notificado(a) da presente Decisão Condenatória objecto de deliberação do Conselho Directivo do InIR, IP, de 20091012 que se transcreve
C................... & FILHOS LDA, no dia 2008-08-27, pelas 13:19 horas, transpôs a barreira de portagem Almeirim Pv, comarca de Almeirim, integrada na A13, concessionada a BRISA, conforme fotografia que consta dos Autos através de via reservada a aderentes ao sistema electrónico de cobrança de portagem da Via Verde Portugal, sem que o veículo utilizado estivesse a esse sistema associado, por meio de contrato de adesão válido.
"Tal facto, consubstancia uma contra-ordenação prevista e punida pelos artigos 5,°, alínea a) e 7.°, ambos da Lei n.° 25/2006, de 30 de Junho, sancionava! com coima de valor mínimo EUR 375,00, mas nunca inferior a EUR 25,00 e valor máximo EUR 1875,00, à qual acresce o valor da taxa de portagem no montante de EUR 37,50, calculada ao abrigo do n.º 2 do artigo 7 ° da referida Le.
Notificado nos termos legais, o arguido apresentou: defesa, invocando, em suma, os seguintes factos: A arguida solicitou. a consulta dos autos junto da Brisa, tendo sido informada de que estes apenas poderiam ser consultados nas instalações do InIR, Contactado telefonicamente o InIR, foi informada de que os autos seriam disponibilizados após requerimento, nas instalações do InIR e após o seu envio pela entidade autuante, o que só acontece após o decurso do prazo de defesa. Requereu por escrito a consulta dos autos, não tendo obtido resposta, A proibição de consulta do processo viola o direito de defesa da arguida, gerando nulidade processual. Acresce que os autos de notícia não são assinados pelo autuante. Ao não estar assinado, não só não fazem fé dos factos como também gera nulidade insanável nos termos do art° 119°, al. d) do CPP.
Analisados os factos constantes dos autos, bem corno os argumentos apresentados peio arguido, conclui-se que a arguida foi notificada nos dias 6 de Agosto de 2009, pelo que o seu prazo de defesa terminava no dia 27 de Agosto.
A arguida solicitou a consulta dos processos, por carta registada, expedida a 26 de Agosto, ou seja, no último dia do prazo de defesa. Seria impossível para a Autoridade Administrativa permitir a consulta dos autos em tempo, não podendo pois, a arguida fazer-se valer desse argumento para sustentar urna nulidade processual. Acresce que o auto de notícia inclui todos os requisitos do art° 9° da Lei n° 25/2006, não carecendo de assinatura do autuante na medida em que a detecção da infracção è feita por meios mecânicos, nos termos do artº 8° do diploma citado, pelo que se decide nos termos seguintes:
DECISÃO:
Ao agir da forma descrita, o arguido agiu dolosa e conscientemente, bem sabendo que a sua actuação era ilícita, pois sabia que a viatura em causa não estava associada ao sistema electrónico de cobrança de portagens e que, consequentemente, ao não pagar a taxa devida pela utilização daquela infra-estrutura rodoviária, lesava, com a sua conduta, a concessionária da mesma,
Pelo exposto, é condenado o arguido no pagamento ao InIR, IP da quantia global de EUR 612,75, que inclui o valor da taxa de portagem EUR 37,50, da coima aplicada EUR 562,50 e das custas EUR 12,75, fixadas estas nos termos do artigo 92.° do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, para cujo pagamento dispõe de 15 (quinze) dias, apôs decorrido prazo de 20 (vinte) dias para eventual impugnação da presente decisão ou do trânsito em julgado desta decisão, sob pena de, não o fazendo, serem os Autos remetidos ao Ministério Público para execução, podendo ser indicado o veículo com que a infracção foi cometida como bem a executar.
A decisão torna-se definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada nos termos do art.° 59° do Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro, podendo o Tribunal decidir mediante audiência de julgamento ou, caso o arguido ou o Ministério Público não se oponham, mediante simples despacho.
Finalmente, no caso de impossibilidade de pagamento tempestivo do valor em que é condenado, deve comunicar o facto, por escrito, ao InIR, IP para o Apartado acima indicado, no prazo de 15 (quinze) dias apôs o recebimento desta Notificação e requerer, querendo, o pagamento em prestações.
Lisboa, 2009-11-18
Pelo Conselho Directivo (assinaturas) (..)” – fls. 10/11 dos autos.
2. Da supra transcrita decisão condenatória foi a ora Recorrente notificada em 30.11.2009.



DO DIREITO


1. actos jurídicos processuais;

No caso concreto trazido a recurso, o interesse pretensivo da ora Recorrente evidenciado pelo pedido deduzido na petição substancia-se em “(..) ser anulado o acto administrativo de decisão de aplicação de coima à Autora, praticado no processo 100815708 (..)”.
Todavia, na defesa do seu interesse a Recorrente labora em erro de direito adjectivo no tocante ao meio processual escolhido e jurisdição a que se dirige, pois que, na circunstância do acto que constitui o objecto da pretensão jurisdicional deduzida, o processo devido é o contra-ordenacional e a jurisdição que compete é a dos Tribunais Comuns, não a dos Administrativos, à luz do disposto nos artºs. 33º, 41º nº 1 e 59º DL 433/82 de 27.10.
Efectivamente, nos termos gerais de direito e de acordo com o regime jurídico estatuído no DL 433/82 de 27.10, a produção de efeitos jurídicos na instância contra-ordenacional pendente por acto praticado pelo arguido tem por pressuposto e está condicionada a que esse acto jurídico seja praticado ou levado ao concreto processo a que respeita determinado pelo respectivo objecto de ilícito, e não fora dele.
Como nos diz a doutrina, os articulados das partes, na medida em que traduzem a prática de actos jurídicos no processo, estão submetidos ao formalismo estrito legalmente estipulado e necessário ao regular e expedito desenvolvimento da lide pelo que “(..) a observância do formalismo estabelecido na lei torna, sem mais, o acto operativo dos efeitos que a lei lhe atribui (..)” de modo que “(..) na medida em que os actos processuais estão legalmente tipificados, quer na sua configuração, quer nos seus efeitos, a parte sabe de antemão que a prática de um certo acto produz determinado efeito. E na medida em que ela é obrigada à observância de um certo ritualismo, o acto só estará perfeito quando verificados todos os seus requisitos (..)” (1).
O que significa que todo e qualquer acto jurídico do arguido, tenha ele por objecto carrear para os autos ou controverter matéria de facto relacionada com o tipo de ilícito de mera ordenação social que lhe é imputado no concreto processo contra-ordenacional, ou suscitar estritamente matéria de direito adjectivo, seja, o acto jurídico praticado por sua iniciativa ou na sequência de notificação da autoridade administrativa que detém os poderes de instrução processual, esse acto tem, sempre, de ser praticado ou levado ao processo de contra-ordenação a que respeita, e tem, sempre, de ser dirigido à autoridade administrativa que dirige a instrução – artº 33º DL 433/82.

2. regime remissivo processual penal;

Com reflexos na economia do caso presente, importa o regime legal estatuído desde logo em sede de recurso de decisões interlocutórias, ou seja, uma vez proferida decisão rege, conforme as circunstâncias constantes da hipótese normativa, o disposto nos artºs 41º nº 1 e 55º nºs 1, 2 e 3 do DL 433/82 de 27.10.
Pelo primeiro, surge absolutamente claro o sentido expresso de remissão para o regime adjectivo processual penal, seja em sede de Código de Processo Penal ou de legislação especial, dependendo da configuração das circunstâncias concretas que determinam a relação de analogia, sendo, pois, o bloco normativo processual penal erigido a regime integrador do domínio adjectivo contra-ordenacional.
Quanto ao segundo normativo, nele se estabelece “(..) a possibilidade de impugnação judicial de todos os actos praticados pelas autoridades administrativas no processo contra-ordenacional que afectem direitos ou interesses de qualquer pessoa (..) Esta possibilidade de impugnação é exigida pelo nº 4 do artº 268º da CRP que assegura a possibilidade de impugnação contenciosa de todos os actos administrativos lesivos. (..)
Todos os actos preparatórios de que resulte uma imediata lesão de direitos ou interesses são autónoma e imediatamente impugnáveis através de recurso para o Tribunal Judicial que for competente, à face do disposto no artº 61º (..) estes recursos seguirão os termos dos recursos cuja regulamentação é indicada neste diploma, que são os recursos judiciais das decisões de aplicação de coimas (..)” – relevo a negrito, nosso. (2)
Efectivamente, o processo de contra-ordenação instruído e decidido pela autoridade administrativa não tem a natureza jurídica de procedimento administrativo na acepção em que este conceito é tomado no artº 1º do CPA, isto é, na acepção de “sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução”, e não tem porque na fase administrativa o processo de contra-ordenação tem por escopo o apuramento da existência de um tipo de ilícito de mera ordenação social, ou seja, da existência “da notícia de uma contra-ordenação”, constituindo contra-ordenação “todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima” – artº 1º DL 433/82.
Na sua fase administrativa o processo contra-ordenacional participa funcionalmente dos mesmos fins do inquérito em processo penal, configurado como a “(..) fase em que se busca essencialmente investigar os factos em ordem à eventual formulação da pretensão punitiva – a fase de inquérito (..) para procurar esclarecer o que se terá passado e só depois, se tiver recolhido indícios de que um crime foi praticado e quem foram os seus agentes, formula em juízo uma acusação. (..)” (3)
Sendo este o procedimento análogo que compete no domínio do DL 433/82, atento o disposto nos artºs. 48º e 54º, funcionando o regime processual penal subsidiariamente em tudo quanto importa à recolha da prova juridicamente relevante para apurar do preenchimento ou não de um tipo de ilícito contra-ordenacional, imputação do facto ao agente e determinação da coima. – artº 41º nº 1 DL 433/82.

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No sentido aqui propugnado a doutrina expressa no Parecer da ProcuradoriaGeral da República, nº 2941 de 28.02.2008, que se transcreve na parte que importa na circunstância, sendo nossos os segmentos a negrito, “(..) A referida norma do artigo 41º do Decreto-Lei de 27 de Outubro, tem eficácia em todas as fases do processo das contra-ordenações, sendo aplicável quer na fase administrativa, quer na fase do recurso de impugnação.
Na verdade, o processo das contra-ordenações não pode ser considerado como um procedimento administrativo especial para efeitos do disposto no nº 7 do artigo 2º do Código do Procedimento Administrativo, pelo que está excluída a aplicação subsidiária, em primeira linha, deste código à fase administrativa do processo das contra-ordenações.
Embora o procedimento das contra-ordenações integre, na sua fase administrativa, uma actuação materialmente administrativa, esta forma de actuar sempre obedeceu a um procedimento próprio de natureza sancionatória, moldado a partir do processo penal, que é expressamente assumido como direito subsidiário.
Trata-se de uma fase de um processo que tem como direito subsidiário, na sua globalidade, o processo penal, nos termos do referido nº 1 do artigo 41º daquele Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro.
Os procedimentos especiais previstos no nº 7 do artigo 2.° do Código do Procedimento Administrativo são aqueles que se encontram dispersos pela legislação administrativa, nomeadamente, os licenciamentos, os loteamentos urbanos, os procedimentos concursais e outros.
Não cabem nesse âmbito os procedimentos sancionatórios na medida em que tenham como direito subsidiário o direito processual penal, uma vez que é com este ramo do direito que aqueles procedimentos se articulam, já que foram moldados a partir dele, e é nesse procedimento que sistematicamente se inserem.
O Código do Procedimento Administrativo só seria, deste modo, direito subsidiário do processo das contra-ordenações se se desse como revogado o disposto no nº 1 do artigo 41º do regime geral das contra-ordenações, o que dada a especialidade desta norma, não seria possível sem uma referência expressa.
Acresce que sendo o processo das contra-ordenações um todo que se desdobra por várias fases, não pode o mesmo procedimento ter como direito subsidiário numa fase o Código do Procedimento Administrativo e noutra fase o Código de Processo Penal, o que criaria distorções inaceitáveis.
Tal como refere COSTA PINTO, a solução que se defende, “apesar de implicar como que uma metamorfose jurídica dos actos administrativos em actos de um processo de contra-ordenação, parece ser aquela que é ditada não só pelo enquadramento constitucional das garantias em processo de contra-ordenação, mas também pelo facto de o regime geral das contra-ordenações determinar a aplicação subsidiária do processo penal (artigo 41º do regime geral) e equiparar os poderes instrutórios em processo de contra-ordenação aos poderes de polícia de investigação criminal (artigo 48º, nº 2), negando implicitamente qualquer recurso subsidiário ao Direito Administrativo” [10]). (4)
Por outro lado, importa também não perder de perspectiva, tal como refere FIGUEIRDO DIAS, a “dificuldade prática -que em certos casos será mesmo de impossibilidade - de manter uma estrita e completa separação entre processo de contra-ordenação e processo penal. Não raramente sucederá, desde logo, que só no decurso do processo se poderá determinar se a conduta do arguido integra um crime, uma contra-ordenação, ou até uma e outro” ([11]), o que justifica o regime de conversão do processo de contra-ordenação em processo penal, previsto no artigo 76º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, ou o regime de conhecimento de contra-ordenações no processo penal, decorrente dos artigos 77º e 78º do mesmo diploma.
4 - Um dos segmentos em que a autonomia do direito das contra-ordenações se afirma face ao Direito Penal é o do regime processual que, apesar das ligações que mantém com o processo penal, se distancia do mesmo, quer na estrutura do processo, quer no regime de múltiplos actos processuais.
De facto, concebido o Direito das Contra-ordenações como um instrumento de intervenção administrativa de natureza sancionatória no sentido de dar maior eficácia à acção administrativa, o núcleo fundamental dos poderes sancionatórios, quer ao nível da iniciativa processual, quer ao nível decisório propriamente dito, é atribuído à Administração, relegando a intervenção judiciária para um nível de subsidiariedade.
Incumbe deste modo à Administração o conhecimento das infracções e o respectivo sancionamento, sendo os Tribunais chamados apenas a intervir, pela via do recurso de impugnação, em caso de discordância dos condenados relativamente às decisões proferidas, em primeiro nível, pela Administração.
Os Tribunais intervêm igualmente em sede de execução das coimas emergentes das decisões condenatórias, quando não sejam pagas voluntariamente, e em caso de discordância de medidas de natureza transitória tomadas pela Administração ao longo do processo (artigo 55º do regime geral).
Costuma falar-se em fase administrativa do processo para designar a intervenção administrativa no mesmo - que vai da notícia da infracção à decisão propriamente dita, prevista no artigo 58º do regime geral - e em fase do recurso de impugnação, para designar o conjunto de actos processuais que vão da interposição do recurso à decisão do mesmo nos tribunais (artigos 62º e ss. daquele regime).
Na fase administrativa do processo relevam três momentos que integram conjuntos de actos cuja compreensão é decisiva no contexto das questões colocadas no âmbito do presente parecer.
Configura-se assim um primeiro momento do processo que vai da notícia da infracção ao cumprimento do artigo 50º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro; os actos subsequentes à intervenção prevista nesta norma agrupam o segundo momento do processo, seguindo-se a decisão final. (..)”

3. direitos de audiência e defesa em processo de contra-ordenação - artº 32º nº 1 CRP

Para a unicidade de regime jurídico subsidiário em sede de processo contra-ordenacional muito contribuiu a explicitação constitucional da garantia dos direitos de audiência e defesa em processo de contra-ordenação, cfr. artº 32º nº 1 CRP, acrescentado pela revisão constitucional de 1989 extensível, naturalmente, às pessoas colectivas, cfr. artº 12º nº 2 CRP, nos termos em que lhes sejam aplicáveis na medida em que podem ser responsáveis no âmbito deste tipo de ilícito.
Como nos diz a doutrina, “(..) o enquadramento constitucional do direito de defesa em processo de contra-ordenação forneceu mais um elemento para a compreensão do regime do ilícito de mera ordenação social, em especial na fase orgânicamente administrativa do processo de contra-ordenação.
38. Do ponto de vista da autoridade administrativa a competência para processar contra-ordenações pode ter algo de peculiar: trata-se de Direito aplicável por uma entidade administrativa, mas que não é em rigor Direito Administrativo. O que significa que iniciado um processo de contra-ordenação existe a possibilidade de actos da Administração – que fora desse contexto seriam actos administrativos tout court (sujeitos, portanto, ao regime e garantia próprias do Direito Administrativo – passarem a ser regulados por outro sector do sistema jurídico.
Nestes termos, quando um acto de uma autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um acto administrativo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação o seu regime jurídico, nomeadamente para efeitos de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime do processo penal, mas não o regime do Código de Procedimento Administrativo.
Uma solução diferente criaria o risco de um bloqueio completo da actividade sancionatória da administração por cruzamento de regimes e garantias jurídicas.
Este enquadramento do processo de contra-ordenação assume relevância a todos os títulos: por um lado, a sindicabilidade de tal acto ocorrerá no contexto de um processo de contra-ordenação e não no âmbito da actividade administrativa (123) (..)
(..) (123) A questão pode ser passível de debate quanto a actos de arquivamento dos processos de contra-ordenação e actos que decidam sobre a consulta do processo quando ele findar. Penso, no entanto, que quanto aos actos de arquivamento não existem dívidas que são actos do processo de contra-ordenação e uma forma típica de pôr fim a um processo desta natureza, pelo que o seu regime não é o do Direito Administrativo. Relativamente aos actos que decidam sobre a consulta do processo que findou suscita-se a dúvida de saber se são actos regulados pelo regime do artº 90º do Código de Processo Penal ou antes o regime da consulta dos processos findos do Código de Procedimento Administrativo (cfr. artº 65º do CPA). Apesar da permanência no arquivo da administração, deve entender-se que o processo de contra-ordenação não perde a sua natureza quando arquivado. Razão pela qual se deve sujeitar a sua consulta ao regime do artº 90º do Código de Processo Penal. (..)”(5)
Pelo que vem dito e como afirmado supra louvando-nos na doutrina citada, o caso dos autos compete não a um procedimento administrativo autónomo mas a procedimento enquadrado no domínio da actividade administrativa sancionatória própria do ilícito de mera ordenação social submetida especificamente ao regime estatuído no DL 433/82 de 27.10 e, subsidiáriamente, ao regime do CPP.

4. incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos;

De modo que, em síntese, no processo contra-ordenacional o regime normativo que compete em matéria de impugnação de actos interlocutórios ou finais praticados pela autoridade administrativa é determinado por disposição de lei expressa nos termos conjugados dos artºs 55º e 61º nº 1, 64º e 73º DL 433/82 de 27.10, pelo que a jurisdição compete aos Tribunais Comuns e não aos Tribunais Administrativos.

O que significa que, em razão da natureza da matéria da causa e dos critérios legais constantes do complexo normativo referido supra, se tem por verificada a incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos por falta de jurisdição suficiente para a sua apreciação, impondo-se, dada a incompetência absoluta do Tribunal a quo, absolver da instância o ora Recorrido Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP- cfr. artºs. 13º CPTA e 105º nº 1, 288º nº 1 a), 494º a) e 493º nº 2 CPC.
No mesmo sentido a corrente jurisprudencial derivada dos Acórdãos do STA, in rec. nº 679/07 de 13.11.07 e deste TCA-Sul, in rec. nº 1615/06 de 25.05.06, rec. nº 1834/06 de 13.09.06 e 2416/07 de 6.6.07.


***

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença proferida.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 13.JAN.2011


(Cristina dos Santos)

(António Vasconcelos)

(Paulo Gouveia)


(1)Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, Vol. III, Almedina, pág. 22.
(2) Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, Contravenções – anotações ao regime geral, 3ª edição, 2006, VISLIS, págs. 379/380.
(3) Germano Marques da Silva, Curso de processo penal, Vol. I, Verbo, 1996, pág.334.
(4) Frederico da Costa Pinto, O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal, Revista Portuguesa de Ciência Criminal, Ano 7, 1º, 1997, Coimbra Editora, pág. 82.
(5) Frederico da Costa Pinto, Obra citada na nota (4), págs. 80/81.

http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/d04ff50ec1aa852c8025781d002c393d?OpenDocument